Sjávarútvegur í þágu þjóðar

 

"Það er staðföst skoðun mín að aðgerðir sjávarútvegsráðuneytisins á þessum örlagatímum [...] hafi átt drjúgan þátt í því að leiða þjóðina út úr þrengingum fjármálahrunsins."

„Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“

Þannig hljóðar 1. grein fiskveiðistjórnunarlaganna. Eftir þessu skýra markmiði ber ráðherra sjávarútvegsmála að vinna. Þessi lagagrein var einnig leiðarljós mitt sem ráðherra frá því um vorið 2009 til ársloka 2011. Í ljósi umræðu síðustu daga og vikna finnst mér rétt að rekja með nokkrum orðum hvernig ég stóð að málum – og á hvaða forsendum ákvarðanir voru teknar á mínum tíma sem sjávarútvegsráðherra. Þá er ekki úr vegi að greina frá samskiptum við forystu stórútgerðarinnar en framganga sumra þeirra hefur verið mjög í fréttum síðustu daga.

Fjármálahrunið 2009

Það blés ekki byrlega í atvinnumálum landsmanna eftir fjármálahrunið 2009. Neyðarlög höfðu verið sett til þess að endurskipuleggja fjármálakerfið og gjaldeyrishöft. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn spáði 15-20% atvinnuleysi. Við þessar aðstæður verð ég ráðherra grunnatvinnuvega þjóðarinnar, sjávarútvegs og landbúnaðar. Þorskaflinn hafði farið minnkandi árin á undan en var nú á hægri uppleið. Makríll var þá nýtekinn að ganga á Íslandsmið og veiddist fyrst sem meðafli með síld hjá uppsjávarflotanum djúpt austur af landinu en fór allur í bræðslu. Mér bar sem ráðherra þessara atvinnugreina að leita allra leiða til að auka innlendan virðisauka fiskveiðiauðlindarinnar, búa í haginn fyrir ný störf og auka útflutningstekjur.

Það var mjög sérstakt að koma inn í sjávarútvegsráðuneytið á þessum tíma. „Dugnaðarforkarnir“ sem stýrðu LÍÚ töldu sig eiga fiskinn syndandi í sjónum, tröppurnar í ráðuneytinu og stólana við fundarborðið eins og áður. Fékk hinn nýi ráðherra sjávarútvegsamála óspart að heyra það.

Úthafsrækjan tekin úr kvóta 2010

Útgerðarmenn höfðu stundað að veðsetja veiðiheimildir í úthafsrækju án þess að veiða. Í stað þess söfnuðu þeir veiðiheimildum á einstaka báta sem sumir létu aldrei úr höfn. Síðan notuðu þeir veiðiheimildirnar í rækju til að skipta í aðrar fisktegundir. Var langt frá því að veitt væri upp í leyfðan kvóta af rækju. Sumarið 2010 ákvað ég að taka rækjuna úr kvóta og gefa veiðar á henni frjálsar með sóknarstýringu. Við það komu nýir aðilar inn sem veiddu rækjuna. Útgerðarmenn kærðu þessa ráðstöfun en töpuðu málinu og var því vísað frá bæði í héraðsdómi og hæstarétti. Máttu þeir að mínu mati þakka fyrir að vera ekki sjálfir kærðir vegna brota á fiskveiðistjórnunarlögum fyrir meðferð veiðiheimilda þvert á markmið fiskveiðistjórnunarlaganna.

Skötuselslögin mars 2010

Skötuselurinn er flökkufiskur og kom fyrst upp að Suðurlandi og var kvótasettur þar áður en ég kom í ráðuneytið. Síðan óx viðkoman, stofninn stækkaði mjög fyrir vestan og norðan land. Skötuselurinn fyllti grásleppunetin og önnur veiðarfæri á grunnslóð við Breiðafjörð, Vestfirði og fyrir norðan land og yfirtók miðin í nánast öllum veiðarfærum. Að óbreyttu fól það í sér að nokkrar útgerðir fyrir sunnan land „töldu“ sig eiga fleiri og fleiri tonn af óveiddum afla eftir því sem stofninn stækkaði og á allt öðrum miðum. Og þegar skötuselurinn fyllti öll veiðarfæri á grunnslóð við Breiðafjörð, Vestfirði og fyrir norðan land var hann talinn fiskur í „eigu“ nokkurra útgerða fyrir sunnan land.

Við svo búið mátti ekki standa. Ráðherra brást við með því að auka heildarmagn veiðiheimilda í skötusel og gaf auk þess litlu útgerðunum möguleika á að sækja tiltekið magn af veiðiheimildum í skötusel beint til ríkisins gegn ákveðnu gjaldi. Þurftu þeir þá ekki að hlíta duttlungum eða afarkostum örfárra aðila við suðurströndina sem töldu sig eiga allan skötuselinn hvar sem hann synti við landið.

LÍÚ taldi þetta brot á lögum og svik við svokallaðan stöðugleikasamning sem þeir hefðu gert við forystumenn ríkisstjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur, en í þeim samningi hafði verið lofað að engar breytingar yrðu gerðar á fiskveiðistjórnunarkerfinu á gildistíma hans. Ég hafði reyndar hafnað þessu ákvæði sem sjávarútvegsráðherra – taldi það algerlega ótækt. Það gekk líka þvert gegn einu af dýrustu loforðum ríkisstjórnarflokkanna fyrir kosningar. Það fór þó svo að útgerðarmenn sögðu sig frá stöðugleikasamningnum vegna þessara fáeinu tonna af skötusel og sigldu flotanum í land á útmánuðum 2010 í mótmælaskyni. Reyndar stóð sú hafnarlega aðeins yfir um stórhátíðardaga yfir páskana – en það er önnur saga.

Og eins og áður kærðu útgerðarmenn skötuselsmálið en töpuðu því bæði fyrir héraðsdómi og hæstarétti. Næsta ríkisstjórn afnám síðar skötuselsákvæðið að kröfu LÍÚ.

Friðun innfjarða

Eitt rökstutt áhyggjuefni mitt sem ráðherra var að notkun ákveðinna veiðarfæra ylli skemmdum á mikilvægum uppeldisstöðvum fyrir fiskistofna. Af þeim sökum tók ég þá ákvörðun að loka ákveðnum svæðum í innfjörðum og við árósa fyrir dragnótarskarki. Útgerðarmenn sögðu að verið væri að taka af þeim veiðisvæði og kærðu þá ákvörðun. Þeir töpuðu því máli bæði fyrir héraðsdómi og hæstarétti. Seinna komu svo til skjalanna ráðherrar sem bognuðu fyrir þessu valdi og afnámu reglugerðina um friðun innfjarða illu heilli.

Allur afli í land – reglugerð 2011

Annað sem mér – gömlum sveitamanni – brann fyrir brjósti var fullnýting aflans. Þegar ég varð ráðherra var staðan sú að nánast öllum afskurði og slógi var hent fyrir borð. Fiskafskurður var seldur úr landi óunninn, m.a. til Danmerkur í loðdýrafóður. Erfitt var í fyrstu að fá útgerðirnar til þess að hirða fiskúrganginn og færa að landi. Þeir töluðu um plássleysi í skipunum, dýrt væri að geyma hann og það myndi rýra kjör sjómanna. Svo ætti ráðherra ekki að vera að skipta sér af þessu. Að lokum var sett reglugerð sem skyldaði fiskiskip til að koma með allan afla að landi. Var gefinn viss aðlögunartími fyrir skip sem með rökstuddum hætti gátu farið fram á slíkt. Var síðan sett verulegt fjármagn úr verkefnasjóði sjávarútvegsins til að koma á vinnslu úr slógi, lifur, hryggjum, hausum og öðrum afskurði í sjóvinnslunni. Jók það verðmæti og veitti fólki atvinnu.

Nú hafa orðið alger siðaskipti í sjávarútvegi hvað þetta varðar. Það sem áður var hent er jafnvel verðmætasti hluti aflans og engum siðuðum manni dettur lengur í hug að sulla slógi og fiskúrgangi í sjóinn.

Gámaálag á óunninn fisk 2009

Talsverður hluti fiskaflans var fluttur óunninn úr landi og fékk aldrei að koma inn á innlenda fiskmarkaði, svokallaður „gámafiskur“. Með heimild í lögum var sett sérstakt útflutningsálag á þennan fisk sem varð til þess að stærri hluti hans skilaði sér í íslenskar fiskvinnslur og skóp hér störf og virðisauka. Þarna réðu þjóðarhagsmunir ferð: Fleiri störf urðu til í fiskvinnslunni og aukið útflutningsverðmæti.

Vissulega voru sumar útgerðir ekki ánægðar með þessa afskiptasemi ráðherrans en aðrar, eins og fiskvinnslur án útgerða, stóðu þétt með mér.

Strandveiðilögin í júní 2009

Lögin um strandveiðar, aukin línuívilnun, takmörkun á flutningi aflaheimilda milli ára og braski með tegundatilfærslu, svo og aukin veiðiskylda, áttu líka þátt í að skapa aukna atvinnu og betri umgengni við auðlindina. Síldveiðar minni báta og aukning byggðakvóta var eitt af því sem gert var til atvinnusköpunar og byggðastyrkingar.

Strandveiðarnar opnuðu leið fyrir nýja aðila inn í greinina þótt í smáum stíl væri og gjörbreyttu ásýnd og lífi minni sjávarbyggða vítt og breitt um landið yfir sumartímann. Vildi ég gera hlut þeirra sem mestan. Stórútgerðirnar innan LÍÚ og talsmenn þeirra höfðu uppi stór orð gegn strandveiðunum og töluðu um þjófnað á fiski sem þær ættu. Samt lögðu þær ekki í að fara með strandveiðarnar fyrir dómstóla.

Margt fleira var gert sem miðaði í þessa átt, einkum að efla dagróðraflotann og styrkja atvinnu í sjávarbyggðunum vítt um land. Auðvitað vildi ég gera miklu meira. En mér var þröngur stakkur skorinn því forystumenn ríkisstjórnarflokkanna höfðu skrifað undir áðurgreindan stöðugleikasamning sem hindraði breytingar á kvótakerfinu, eða þar til „Guðbjartsnefndin lyki störfum“ og „sátt“ næðist um breytingarnar. Mjög teygðist á skilum þeirrar „sáttanefndar“ sem batt hendur ráðherra og þegar störfum nefndarinnar lauk nærri tveimur árum seinna var heildarendurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu í jafnmiklu uppnámi og áður.

Makríllinn

Makríllinn er deilistofn sem syndir um ákveðin stór hafsvæði í leit að æti og til hrygningar. Hann var nýr stofn innan íslenskrar fiskveiðilögsögu og veiðar rétt hafnar þegar ég varð ráðherra 2009. Viðvera makrílstofnsins fór þó mjög ört vaxandi í lögsögunni með stórum göngum inn á grunnmið hringinn í kringum landið. Makríllinn hafði þá um skamman tíma verið veiddur í bræðslu og fyrst sem meðafli með síld á vegum örfárra stórra uppsjávarskipa. Þessar ólympísku veiðar á makríl til bræðslu voru í sjálfu sér siðlausar og gátu aldrei gengið til lengdar. Alls staðar erlendis er makríllinn verðmætur matfiskur. Það varð líka að byggja þessar veiðar upp þannig að þær svöruðu kröfum um manneldisvinnslu og skiluðu sem mestum virðisauka í þjóðarbúið. Árið 2010 þótti rétt að taka utan um skipulagningu og þróun þessara veiða, sem var reyndar ósamið um milli strandveiðiríkjanna eins og ennþá er. Það varð síðan upphafið að mjög löngu og skrýtnu ferðalagi – sem hér frá greinir.

ESB-umsóknin og makríllinn

Vinna við ESB-umsóknina var á fullri ferð þessi ár og allir vissu um mína afstöðu í þeim málum. Við stóðum auk þess í harðvítugum deilum við ESB um rétt okkar til makrílveiðanna. ESB afneitaði öllum rétti okkar í þeim efnum og lét afar dólgslega, hótaði ítrekað að stöðva aðildarviðræðurnar við ESB ef við hættum ekki makrílveiðunum. Fætur forsætisráðherra og fleiri vildu bogna undan þeim hótunum. Það verður að segjast hér hreint út að hvorki þær útgerðir, sem síðar höfðuðu mál og kröfðust tuga milljarða í bætur vegna veiðiheimilda í makríl, né aðrir, hefðu fengið marga brönduna ef ESB-aðildarsinnar í ríkisstjórnarflokkunum hefðu fengið að ráða. Það er köld staðreynd. ESB hélt því fram, alveg eins og stóru bræðsluútgerðirnar, að bandalagið ætti allan makríl sem synti meðfram Íslandsströndum. Hótanir ESB voru afar grófar og vöktu það mikinn ugg að fulltrúar LÍÚ komu á fund ráðherra og báðu hann að slaka á kröfunum í makríldeilunni ef það mætti friða ESB. Þá hafði ESB hótað viðskiptastríði og löndunarbanni á íslenskan fisk sem það lét koma til framkvæmda á Færeyingum.

Vinnsluskylda á makríl og veiðiheimildum deilt á útgerðarflokka

Þegar ESB-löndin neituðu að hleypa okkur að samningaborði strandríkja í makríl áttum við ekki annarra kosta völ árið 2010 en ákveða einhliða það magn sem við töldum eðlilegt að Íslendingar veiddu úr stofninum, eða 130 þúsund tonn fyrir það ár. Var það allnokkru meira en veitt hafði verið árið á undan. Jafngilti þetta tæpum 17% af uppgefinni heildarveiði á makríl. Þetta magn jókst síðan verulega næstu árin.

Hér var mikið í húfi: Við urðum að mæta kröfunni um vinnslu á makríl til matar. Við urðum að ná þessum afla sem við höfðum gefið út til að halda þeim rétti gagnvart hinum strandríkjunum. Og við urðum að gera eins mikil verðmæti úr aflanum og kostur var og skapa atvinnu og virðisauka í landinu. Það varð því að snúa blaðinu alveg við í makrílveiðunum. Stöðva veiðar á makríl eingöngu til bræðslu og taka upp nýtt kerfi, veiðar á makríl til manneldis, sem þrefaldaði verðmæti aflans og eru í raun allt aðrar veiðar.

Að eignast óveiddan fisk

Makríllinn var líkt og skötuselur nýr vaxandi stofn við land. Líkt og með veiðar á skötusel töldu þær útgerðir sem fyrstar fóru að veiða makríl að þær væru að eignast fasta hlutdeild í heildarstofninum. Það fól í sér að aflaheimildir þeirra í tonnum talið myndu vaxa sjálfkrafa þegar hinn stóri alþjóðlegi makrílstofn fór að venja komur sínar í íslenska lögsögu. Gekk hann í stórum torfum inn á grunnslóð, víkur og voga allt í kringum landið. Það gat hvorki talist réttlátt né í anda fyrstu greinar fiskveiðistjórnunarlaganna, sem vitnað var í hér í upphafi, að afhenda nokkrum útsjávarútgerðum slík verðmæti á silfurfati er jafnframt vildu helst vinna þennan verðmæta stofn í bræðslu.

Við svo búið mátti ekki standa. Til þess að ná áðurgreindum markmiðum í makrílveiðunum var ákveðið að skipta veiðiheimildum í makríl á útgerðarflokka, þannig að stóru uppsjávarskipin sem höfðu eingöngu veitt til bræðslu fengju áfram svipað magn og þau höfðu veitt árið á undan en auknum heildarafla var deilt út á frystitogara, ísfiskskip, smábáta og línubáta. Jafnframt var sett ströng skylda um manneldisvinnslu á allan makríl, sem stórjók verðmæti aflans og skapaði fjölda mikilvægra starfa í fiskvinnslum vítt og breitt um landið.

Það var metið svo á þeim tíma að ráðherra væri þetta heimilt, þar sem m.a. væri um nýjan stofn að ræða innan fiskveiðilögsögu Íslands, flökkustofn sem ósamið var um og gat þess vegna horfið úr lögsögunni næstu ár. Og ráðherra bar að fara að markmiðsgreinum fiskveiðistjórnunarlaganna. Þessi ráðstöfun veiðiheimilda í makríl skilaði 25-30 milljarða nýjum útflutningstekjum á ári, eða hátt á annað hundrað milljörðum á fjögurra ára tímabili. Samtímis sköpuðu reglurnar mikla atvinnu fyrir flotann, frystihús og vinnufúsar hendur í landi. Þessi ráðstöfun skipti sköpum fyrir þjóðina sem var að vinna sig út úr efnahagsþrengingum fjármálahrunsins.

Góð samvinna tókst við flestar útgerðirnar í landinu um þessar aðgerðir og atvinnugreinin sýndi mikinn kraft og sveigjanleika. Á tveimur árum tókst að breyta veiðum og vinnslu á makríl úr 100% bræðslu uppsjávarskipanna yfir í um 90% matfiskvinnslu alls flotans, sem margfaldaði verðmætin.

Bræðsluútgerðirnar og hæstiréttur

Mikið vill meira segir gamall málsháttur. Þeim útgerðum sem höfðu veitt makríl hömlulítið í bræðslu, eða í „gúanó“ eins og það er kallað, djúpt undan Austurlandi þótti að sér vegið. Þær töldu eins og Evrópusambandið að þær ættu allan makríl hvar sem hann synti meðfram ströndum landsins. Þessar útgerðir fengu reyndar svipað magn í sinn hlut og þær höfðu veitt árið á undan og því ekki neitt frá þeim tekið. En þær vildu fá fleiri tonn úr hinum vaxandi makrílstofni í sinn hlut. Og þær kærðu ráðstöfun ráðherra til dómstóla. Héraðsdómur hafnaði kröfum þeirra og kvað upp þann vel rökstudda dóm að ráðherra hefði haft fulla heimild til þessara aðgerða varðandi makrílinn.

Útgerðirnar undu því illa og kærðu héraðsdóminn áfram til hæstaréttar. Þá heyrðist sama fótatakið og ég kannaðist við úr tröppum ráðuneytisins.

Nú var kallaður í dóminn fyrrverandi hæstaréttardómari, gamall ráðuneytisstjóri úr sjávarútvegsráðuneytinu og einn af aðalhöfundum kvótalaganna sem nú átti að fara að dæma eftir. Þau lög voru þá eins og nú pólitískt mjög umdeild. Ekki ætla ég hér að segja að nærvera hins gamla ráðuneytisstjóra kvótalagaáranna hafi haft áhrif á dómsorðin. En óneitanlega var það kyndugt að ríkislögmaður skyldi ekki víkja fyrrverandi ráðuneytisstjóra sjávarútvegsmála úr dómnum svo tengdur sem hann var fyrri pólitískri vinnu í málinu.

Dæmt gegn þjóðarhag

Hæstiréttur sneri við dómi héraðsdóms og dæmdi þessum bræðsluútgerðum makrílkvótann sem úthlutað hafði verið á aðra bátaflokka og gerði ríkið auk þess skaðabótaskylt eins og kunnugt er. Auk þess að fá meintan kvóta þeirra dæmdan til baka kröfðust þær nú rúmlega tíu milljarða í bætur. Allar þessar útgerðir höfðu þó hagnast verulega á ákvörðunum ráðherra í auknum verðmætum aflans. Og raunar höfðu þessar makrílgöngur inn í íslenska lögsögu komið upphaflega eins og happdrættisvinningur upp í hendurnar á þeim, án þess að miklar fjárfestingar hefðu komið á undan. Ráðherra hafði staðið fast í fætur gagnvart kröfum ESB og tryggt íslensku þjóðinni allri réttinn til makrílveiðanna.

Bótakröfur „kvótagreifanna“ kölluðu fram hörð viðbrögð þjóðarinnar. Ríkislögmaður hafði áður reynt að fela kröfugerðina en varð að gefa hana upp samkvæmt upplýsingalögum.

Það er mín skoðun að hæstiréttur hafi brugðist þjóðinni í þessu máli og gengið í lið með einstökum „kvótagreifum“ og dæmt gegn þeirri lagagrein sem honum bar fyrst og fremst að horfa til, það er: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.“ Þessi dómur sýnir fram á hversu andstæð lagatúlkun getur verið hagsmunum þjóðarinnar.

Þær útgerðir sem reyndust mér erfiðastar á sínum tíma ganga nú frá borði með „öngulinn í rassinum“ eins og sagt er, hvort sem þær gefa frá sér þessar bótakröfur vegna makríls eða ekki. Þær eiga líka eftir að sanna tjón sitt vegna reglugerðarinnar sem er þeim ekki svo auðvelt.

Réttur þjóðarinnar

Það er staðföst skoðun mín að aðgerðir sjávarútvegsráðuneytisins á þessum örlagatímum – þar með talið varðandi makrílveiðar – hafi átt drjúgan þátt í því að leiða þjóðina út úr þrengingum fjármálahrunsins. Samkvæmt opinberum tölum urðu til um 2.000 ný ársstörf beint í sjávarútvegi og fiskvinnslu á árunum 2009 til 2012 sem þýðir margfalt fleiri störf yfir sumartímann þegar verkefni skorti. Auk þess varð til fjöldi afleiddra starfa við breytta tækni- og fagvinnu. Það er sá minnisvarði sem ég vona að standi – óbrotgjarn – um tíð mína sem sjávarútvegsráðherra. Hins vegar vil ég með þessari stuttu grein gefa lesendum færi á að dæma sjálfir. Mætti ef til vill horfa til þessarar nálgunar minnar við nýtingu náttúruauðlinda landsins í þeim þrengingum sem þjóðin nú stendur frammi fyrir. Gleðilegt sumar!

 Viðhengi

Sjávarútvegur í þágu þjóðar.docx 

 Höfundur er fyrrverandi ráðherra.

 Birtist sem grein í Morgunblaðinu 27.apríl 2020